破除地方保护、区域封锁，《公平竞争审查条例》正式公布

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21世纪经济报道 记者钟雨欣 北京报道

公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础，在优化资源配置、降低制度性交易成本、调动经营者积极性和创造性方面发挥着重要作用，也是建设全国统一大市场的必然要求。日前，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正式公布，《条例》共5章27条，将自2024年8月1日起施行。 

受访专家指出，《条例》扩大了公平竞争审查的范围，体现了“竞争政策基础地位”的目标；优化审查标准，将“促进科学技术进步、增强国家自主创新能力”等纳入到例外情形中，同时规定了比例原则，加强竞争政策与其他政策的统筹协调。《条例》将进一步规范和强化公平竞争审查工作，提升公平竞争审查的可操作性、合理性、有效性。

司法部、市场监管总局负责人就《公平竞争审查条例》答记者问时指出，近年来，我国着力完善公平竞争制度规则。2016年，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）提出建立公平竞争审查制度。2022年，修改后的反垄断法规定“国家建立健全公平竞争审查制度”。

公平竞争审查制度实施以来，对于规范行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行为，防止滥用行政权力排除限制竞争，维护公平竞争市场秩序和经营者合法权益发挥了积极作用。 

与此同时，公平竞争审查制度在实施过程中也存在一些突出问题。有的政策措施在起草时未按照要求开展公平竞争审查，在市场准入、要素获取、政府采购、招标投标、奖励补贴等方面对经营者尤其是民营企业进行隐性的歧视性差别对待，地方保护、区域封锁、行业壁垒等情形仍然存在，“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”等现象较为突出，妨碍了商品要素资源在全国范围内畅通流动。因此，有必要制定公平竞争审查条例，对反垄断法和国务院文件规定的公平竞争审查制度进一步细化并落到实处。

南开大学竞争法研究中心主任陈兵认为，《条例》将进一步规范和强化公平竞争审查工作，提升公平竞争审查的可操作性、合理性、有效性，破除地方保护和行政性垄断，推动加快建设全国统一大市场。

北京工商大学法学院副教授剌森表示，在法律位阶上，《条例》属于行政法规，效力仅次于《反垄断法》。《条例》的公布实施是落实《反垄断法》第五条“国家建立健全公平竞争审查制度”的重要表现，提升了公平竞争审查制度的位阶和效力。

在剌森看来，《条例》存在以下几个亮点：

一是《条例》明确规定起草涉及经营者经济活动的法律时，也应进行公平竞争审查，相比《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》）扩大了公平竞争审查的范围，体现了“竞争政策基础地位”的目标。

二是《条例》明确了“国务院建立公平竞争审查协调机制”，以及“国务院市场监管部门负责指导和督促实施公平竞争审查制度”，明确协调机制和指导督促部门有利于强化公平竞争审查的实施效果。 

三是将“促进科学技术进步、增强国家自主创新能力”纳入到例外情形中，也是对我国《反垄断法》“鼓励创新”这一立法价值的呼应。 

据了解，公平竞争审查的主体主要包括两类，一是行政机关，二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）。公平竞争审查的范围是上述起草单位起草的涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施）。

值得一提的是，在有关方面的职责规定中，《条例》明确，县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。

“公平竞争审查是政策措施起草单位的自我审查。将公平竞争审查纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价中，使公平竞争审查成为衡量地方政府工作绩效的一项指标，有助于避免自我审查流于形式化，是落实竞争政策基础地位的一个具体表现。”剌森说。 

在公平竞争审查标准上，《条例》指出，起草单位起草的政策措施，应当符合以下要求：一是不得含有限制或者变相限制市场准入和退出的内容。二是不得含有限制商品和要素自由流动的内容。三是没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有影响生产经营成本的内容。四是不得含有影响生产经营行为的内容。 

“公平竞争审查标准是开展公平竞争审查所应遵循的实体规范与依据，审查标准指明了公平竞争审查的内容。”剌森指出，《条例》延续了《实施细则》中的四大类审查标准的框架，基本涵盖了企业市场竞争所涉及的各类制度性障碍。相比《实施细则》中的四类十八项标准，《条例》对审查标准进行了重新梳理和优化，并设置了兜底条款，兜底条款的设置有助于扩大公平竞争审查所覆盖的范围，也对起草单位的审查能力提出了更高的要求。 

此外，起草单位起草的政策措施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但有为维护国家安全和发展利益，为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力，或者为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益等规定情形的，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台。

“《条例》进一步完善例外规定，加强统筹协调竞争政策与其他政策，有些政策可能具有一定的排除限制竞争效果，但是若其目的和效果是为了实现其他价值目标，最后对社会带来的利益远大于其可能对市场竞争产生的不利影响，那么这类政策可以出台。”陈兵说。

陈兵进一步补充，《条例》在例外规定的适用情形中也体现了最小化原则、必要性原则，并设置了落日条款（指法律以及合同中关于有效施行期限的规定），在体现对多元价值冲突协调的同时，充分利用立法技术来具体例外条款适用，这有助于将为了实现其他价值目标而对市场竞争的影响限制在最小范围内。

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